他山之石:浅析欧洲三网融合发展的历程与经验

2014-07-30 12:00   中国社会科学网   郭小平

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在一个数字化与视觉化的传播时代,“三网融合”已成趋势,传统媒体发展逐渐向视听新媒体融合发展。互联网、通信、音视频传输技术的发展,将产生新的、更快速的传播渠道,并催生新的内容格式和服务,如网络电话、网络电视、IPTV、手机电视、移动电视、网络广播、在线音乐等。视听新媒体将音频、视频、数据和语音通信服务融合,模糊了广播电视、互联网与电信业的界限,改变了音视频的传播模式以及视听文化消费习惯①。“媒介融合”是“在数字技术和网络技术的背景下,以信息消费终端的需求为指向,向内容融合、网络融合和终端融合所构成的媒介形态的演化过程”②。它不仅包括原有意义上的传媒产业,还包括以原有传媒产业为中心而参与到融合中的电信业、IT业和电子产业等等。“融合媒介”(Convergence Media)是“大众传播业的一项正常的项目或者说是一个渐进的发展过程,它整合或利用处于单一所有权或混合所有权之下的报社、广播电子媒体,以增加新闻和信息平台的数量,并使稀缺的媒体资源得到最优配置”③。

“三网融合”是“媒介融合”必经的过程,由此引发对传媒管理模式、传媒政策法规进行相应的调整、改变与规范的需求。论及“三网融合”中的媒体规制,欧洲的新媒体规制对我国“三网融合”中的媒体规制有重要的启示。

一、欧洲“媒介融合”中新媒体规制变革

“视听”(Audiovisual)为欧洲委员会和欧盟理事会相关产业政策及研究部门广泛使用的词汇,具体包括4大部分:电影、广播电视、DVD\音像及其他扩展产品、新媒体(与影像音像结合的部分)④。

西方的视听新媒体规制在延续传统广播电视基本理念的同时,不断适应广播电视、通信与互联网技术演进而变革。欧盟规定:手机电视和网络电视,与传统电视一样适用相同监管规则⑤。西方国家对新媒体硬件发展的大力扶持与内容生产的“自由主义”倾向并存。美国将视听新媒体自动纳入已有的危机传播管理体系,成为国家紧急广播系统的重要组成部分并发挥越来越重要的作用。欧盟曾制定一系列有关电影和视听业的法律和法规来控制和指导该行业,如“电视无国界指令”、“视听媒体服务指令”、“网络电影宪章”、“欧洲电影遗产”法规等。在新媒体产业发展过程中,欧洲媒体面临美国媒介资本和新媒体产业的竞争。早在1997年,欧洲委员会发布《通信、媒介与信息技术融合以及规制执行绿皮书》。在2000-2004年间,信息与传播技术领域的生产率增长占欧盟总体增长的近一半。

2005年6月,欧洲启动“i2010战略计划”(The i2010 Strategy),以适应数字技术融合环境下信息传播的“政策融合”。该战略制定欧盟信息社会和视听媒体发展政策,鼓励开放、竞争的数字经济,强调ICT(信息通信技术,“Information Communication Technology”的简称,是电信服务、信息服务、IT服务及应用的有机结合)是提高包容度和生活品质的推动力⑥。作为一个关于信息和传播技术的综合性战略框架,“i2010战略计划”主要包括三个方面支柱内容⑦:1、“单一的欧洲个人信息空间”;2、在信息化领域创造更多的研究和创新;3、利用信息技术为用户提供更好的工作、生活与就业环境。以新媒体与广播电视为核心的信息传播技术成为欧盟整体媒体战略的主要内容。

面对科技的变化和视听服务市场的发展,2005年12月,欧盟委员会提议修改《电视无国界指令》(Television without frontiers directive)的草案建议,主要包括⑧:①扩大《电视无国界指令》的适用范围,将网站和其他在线流媒体视听业务纳入适用范围。按内容划分,视听媒体业务分为“线形”(linear)和“非线形”(non-linear)两种。“线形”业务与目前的《电视无国界指令》规定类似,包括常规电视、互联网和移动电话,也包括新闻网站的视频剪辑、动画内容、博客、视频播客、互联网图片电话及其他非商业性内容,不包括在管制范围内。“非线形”业务包括点播节目、电影、连续剧、体育节目和新闻报道和广告,属于监管之列。②对视听内容的监管引入两层义务概念:第一层,基本义务,尤其是保护未成年人和人类尊严的义务,所有视听内容业务都必须履行;第二层,与《电视无国界指令》设定的义务类似,但做了简化和更新。③将《电视无国界指令》改名为《视听媒体业务指令》(AudiovisuaI Media Services,AVMS),使其成为未来的欧洲视听管制政策的指导。

2007年5月24日,欧盟各国部长就更名后的《无国界视听媒体服务指令》(Audiovisual Media Services without frontiers Directive)达成一致意见。新指令包括的管辖范围将覆盖所有的媒体内容领域,包括广播电视、互联网、VOD等,而不受传播方式的限制。新的指令还包括了所有视听媒体服务的一些新的范围,更加灵活的广告规则,一个产品放置和市民权利的法律框架。

在2005年—2007年间,欧盟委员会相继完成如下媒体规制⑨:2005年,制订高效的欧盟频谱管理政策;2005年底,对现行有关视听媒体服务的监管规则进行修订;2006年,修订欧盟电子通信监管框架;2006年,出台“安全信息社会”战略;2006年到2007年,出台全面的数字版权管理办法。欧盟既要弥合新媒体发展的地区差异,又要通过普遍化的规制融合来推动技术融合。当然,新媒体在欧洲内部发展并不均衡。在新媒体规制中,有研究者指出:“欧盟的政策势必带来国家间的不平等、商业利益的垄断和公共服务的丧失。”⑩欧盟的新媒体“数字鸿沟”(Digital Divide)引起了研究者新的忧虑。

二、欧洲“媒介融合”中新媒体规制的特征

1、政策主导:以政策融合推动技术融合

行业与技术的壁垒阻碍了欧洲“媒介融合”的进程。西方国家常常将视听新媒体服务与内容生产纳入既有的广播电视内容规制范畴。在视听媒体的法律规制保持延续性的前提下,政府规制或政策主导倾向以“政策融合”的方式推动媒介的“技术融合”,最终推进视听媒体的“三网融合”。欧洲各国政府在数字电视转换过程中表现出的强烈政策主导倾向。如,欧盟各国政府对数字电视发展的干涉体现在三个方面(11):①政府与传播媒介的关系由依法调控转向积极介入;②政府为新媒体的发展指定方向;③政府对媒介产业的发展由辅助转向主导。以政策融合促进技术融合与以规制变革保障新媒体有序发展,成为新媒体规制的基本目标。

在数字传播技术与互动传播理念下迅猛发展的视听新媒体产业,兼具传媒业的文化与产业的双重属性。因此,视听新媒体的规制既要延续传统媒体的一些基本传播原则,又要在数字传播技术背景下进行变革。值得注意的是,与数字电视不同,以IPTV、手机电视与网络视频为代表的视听新媒体传播的监管难度,成为西方“媒介中立”、“传播自由”理念下不得不思考的问题。

在我国,“三网融合”中的视听新媒体规制仍需走法律规制与行政规制并重的道路。

2、产业规制:政治经济学与公共利益的双重模式

传媒产业所具有的经济学特征决定了其属于政府规制的产业范畴。在新传播技术环境下,视听新媒体虽然突破了传统广播电视频谱的“稀缺性”,但随着视听新媒体(手机电视、IPTV、移动电视等)的快速发展,“三网融合”仍面临诸多的产业壁垒,完全依靠市场机制作用实现传媒产业结构变迁与产业化进程并不现实。这些问题的解决离不开新媒体规制。

“三网融合”中的两个主要的产业(电信业和传媒业)是历来受到政府高度规制的产业,存在着两种相辅相成的规制思维方式:一是规制的政治经济学方式,强调对利益集团(产业参与者、供应商、客户等等)的影响;二是规制的公共利益方式,重视失败导致的政府干预(12)。媒介融合形态内在的发展逻辑是要形成自然垄断,但是市场多样性的需求又需要完全竞争;技术标准化的发展逻辑是要形成垄断,而产品产异化的发展逻辑是要分化垄断。如何运用这两种思路来制定适合的新媒体产业政策,是“媒介融合”背景下政府的重要课题。

3、利益考量:文化、政治与信息传播安全

法国《外交世界》主编拉莫内认为,传媒已经成为继经济力量之后的支配世界的第二大力量,政治力量退居第三位,必须服从于经济和传媒力量(13)。媒介产品的文化特性与意识形态属性使得新媒体规制具有特殊意义。媒介产业发展中的消极文化倾向带来的负面影响,传承民族文化、保持适度竞争与维护国际信息传播秩序,是政府规制新媒体的重要原因。

媒介产业因其产品的特殊性而具有意识形态属性。各国政府与媒体部门不得不重新思考媒介市场的制度壁垒、全球化浪潮下的多元文化保护、新媒体的“无疆界传播”等问题。在进行文化产业改制的同时,又该如何来面对上层建筑对经济基础的反作用?传媒在市场竞争中又该如何保障其公共服务?媒体在强化全球传播的同时又如何保证国家的信息传播安全?针对这些问题,除了从社会文化批判角度保持一定的清醒和反思外,利用政府规制进行管理也是非常必要的。因此,政府必须对媒介产业进行规制,以表达人民的利益和主张。

三、中国三网融合中视听新媒体的规制

“三网融合”的有序发展与视听新媒体主流地位的确立,必须要跨越几道门槛(14):一、新媒体如何在重大事件中自觉承担社会责任与媒体伦理,这将决定新媒体在未来能否成为影响舆论的主流媒体;二、用户内容制作、版权保护等新媒体规制问题,关系到新媒体产业能否可持续发展;三、政府及其相关机构如何建设、运用和管理好数字视听新媒体,关涉社会的有效信息沟通、公共文化服务提供与政治文明建设等重大议题。

就新媒体产业而言,视听内容供给不足需要市场调节与媒体规制的双重作用;就视听媒体内容传播的社会负效应而言,新媒体传播需要政府、法律与道德层面的规制。政府规制的效能在“三网融合”中尤为重要。在实行行业准入和许可证制度的前提下,新媒体规制的方式与方法,往往体现着政府管理社会的能力和自信,也往往是社会公众用来评价政府“民主、开明”程度的重要标尺之一。建立现代媒体规制体系不仅符合政府职能转变的要求,也为媒介产业崛起与全球化发展提供坚实基础,也是国家政治文明的主要体现。

1、维护国家的文化、经济与信息安全

“当前我们面对的,与其说是传播技术的融合带来传播的变革,倒不如说是新旧媒介运行背后的效率机制的融合催生了传媒规制的转向。”(15)有效的新闻规制是维护国家文化市场的稳定有序、保障民族文化主体的自主性、促进对外文化交流以及主流意识形态地位的安全性的基本手段。我国政府自2003年以来不断完善文化体制改革方案,第一次明确把国有媒体划分为公益性、经营性两类,并按照其类型推进传媒管理体制和运行机制的改革。2006年9月,《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》就要求“进一步加强对新兴传播载体的规范管理,制定行业自律规范,坚持正确导向,保护知识产权,维护公平竞争的市场环境。”

2、在媒介融合中平衡行业利益与公共利益

“要三网融合,但不要被融合”,“三网融合”一直被视为电信与广电的博弈。复杂多层次的产权主体、分散的利益主体结构、宣传教化与娱乐大众的矛盾协调性障碍、竞争性生存机制与政策性生存机制的激荡阻碍了“三网融合”的进程。

对于我国的“三网融合”政策的解读,学界与业界更多的是从广电或工信部的立场予以关注,唯独忽视的是“公众立场”或“国家利益”的维度。

审视中国“三网融合”的发展简史中可以发现,“三网融合”从利益壁垒中的口号变为现实推动,离不开政府的媒体规制。其中,政府规制所隐含的国家利益与行业利益构成某种潜在的社会张力。2010年元月13日,国务院主持召开国务院常务会议,决定加快推进“电信网、广播电视网和互联网三网融合”。会议提出了推进三网融合的阶段性目标:2010-2012年,重点开展广电和电信业务双向进入试点,探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制;2013-2015年,总结推广试点经验,全面实现三网融合发展,普及应用融合业务,基本形成适度竞争的网络产业格局,基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。可见,国家对视听新媒体政策规制在其中起到了主导的作用。

三网融合的精髓是在互联网核心技术创新的基础上承载所有广播电视和信息通信业务,旨在通过异质竞争共享信息资源,为老百姓提供高而不贵、日益丰富的应用服务。因此,广电、电信与公众甚至国家的利益平衡点是新媒体规制必须重视的议题。

3、在立法的基础上成立相对独立的视听新媒体监管机构

我国视听新媒体规制涉及到工信部、广电局、文化部等多个行政机构,多头管理与重复管理难以适应视听新媒体的迅猛发展趋势。我国的网络行业组织是具有官方色彩的半政府机构,自由协调功能未得到充分发挥,同时,还面临着行业发展、内容管制、国家安全、网民权益保护等问题。新媒体发展已促使政府改变单一的控制思路,必须建立多元合作、多方配合的新型新媒体管理模式(16)。

与法律规制相配套,可以设立独立的视听新媒体监管机构,即在相关新法律出台时,明确一个专门的监管主体负责传播内容与产业发展的监管工作。这种机构或监管主体类似于美国的联邦通信委员会(FCC)、法国视听最高委员会(CSA)、日本的邮政省、英国的通信管理局(OFCOM)。

我国广电和电信在许可证发放、监管法律体系、监管机构等方面都需要融合,从而构建协调有效的统一监管体制。比如,在三网融合初期,广电涉及到通信网络部分由工信部管理;而原电信企业涉及到节目内容需要广电总局发牌照。当三网融合有了一定基础后,要在机构也重组的基础上成立中间层面的监管机构。借鉴而不照搬西方的视听新媒体监管模式,修改《电信法》,跨越工信和广电部门之上成立融合监管部门。

4、视听新媒体规制要遵循传播伦理

①遵循道德规范

新媒体的私密性界定与公共性的维护,以及新媒体产业的有序发展仍然亟待媒体的规制变革。理查德·斯皮内洛(Richard A.Spinello)审视了通信信息网络的广泛运用所引起的社会代价和道德问题,认为新媒体传播既要自由而负责任的人类对技术的控制与对网络传播环境的净化,还需要运营商对规范性原则(自主原则、不伤害原则、有利原则与公正原则等)的遵循(17)。

②维护公共利益

在视听新媒体诞生之前,新闻媒介资源,如无线电波频谱资源等是稀有资源,因此,世界各国将其认定为国有资源,不容任何集团企业或个人独占。为防止自然垄断向绝对垄断发展,新闻产业需要政府规制来调节资源配置。尽管视听新媒体已经突破频谱的“稀缺性”瓶颈,但数字化的“公共服务”仍是新媒体传播绕不过去的议题。

公共利益标准被用来平衡私营垄断与公共需要之间的矛盾,是防止媒介产业垄断的重要的法律要素之一。甘迪(Gandy)认为,随着网络媒体的日渐普及,受众积极参与公众活动的“市民”这一概念已经被取而代之为网络新媒体环境中的“消费者”,而获得信息不再是满足人类作为公民的基本需要的重要前提;相反,消费者的利益已经成为衡量社会体系运作好坏的基本标准(18)。“公共利益是政府规制广电媒介的正当性所在,规制的目的是为了调和产业利益与公共利益之矛盾”(19)。公共利益标准是政府规制的基本理念,涉及公众的政治利益和文化利益表达机会的公平性。

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